中国旅游景区协会发布《中国旅游景区发展报告》

2018-01-18 1289

2018年1月18日,在昆明召开的中国旅游景区协会二届二次会员代表大会暨“旅游景区+新科技”发展论坛上正式发布了《中国旅游景区发展报告》。《中国旅游景区发展报告》由北京同和时代旅游规划设计院协助编写。以下为报告全文:
  

  前言

  旅游景区是我国旅游业发展重要的生产力要素,是旅游吸引力的根本来源。可以说,它们是中国旅游产业要素的主体部分和突出代表。从改革开放以来当代旅游发展历程看,入境旅游是景区吸引的,国内旅游也是景区吸引的。

  1978年和1979年,邓小平同志先后五次对旅游做出重要讲话,其中涉及到旅游景区的内容很多,也是重点。1979年1月17日,邓小平同志同工商界负责人谈话中提到:“我们国家地方大,名胜古迹多。”“要搞好旅游景区的建设,要有电、有路、有旅馆,还要搞好城市建设,搞好服务行业,千方百计赚取外汇。”“名胜旅游区要整修一番,像四川的峨眉山,长江三峡,甘肃的敦煌、嘉峪关,西安的半坡村、秦始皇陵等等。云南的石林,整修好了就是世界第一。”“要加强对旅游景区景点的宣传介绍。”

  总体上看,中国的旅游业从入境旅游起步,至今入境出境国内三驾马车并行,从要素短缺开始,至今行、游、住、食、购、娱门类齐全,从外事接待型开端,至今成为国民经济战略性支柱产业,从一个旅游资源大国,发展成为世界上举足亲重的旅游大国,正在走向旅游强国。在这个过程中,旅游活动从单一观光,逐步走向复合型的旅游生活,从线路旅游,拓展成为全域旅游。在这个变革、发展的过程中,旅游景区的角色虽然也发生着深刻的改变,但始终处于旅游消费和旅游供给的核心位置,内涵不断深化,外延不断扩大,是旅游产业中最为活跃、最为关键的组成要素。

  旅游景区是动态发展的,我们可以肯定的是,中国特色社会主义进入新时代,中国的旅游景区将会更加得益于建设生态文明、美丽中国,建设社会主义文化强国的大背景、大趋势,自身也会更加注重生态环保,注重绿色发展,更加注重文化的保护与传承,更加体现和凝聚中国特色社会主义文化,进入新的发展阶段。

  一、数量和质量

  (一)界定

  旅游景区,根据《旅游景区质量等级的划分与评定》(修订)GB/T 17775,旅游景区是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域。本标准中旅游景区是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能,具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区。

  从这个界定上看,是需求导向的,即不是从资源出发,而是从功能出发进行的界定,即具备旅游功能的特定区域。宽泛一点说,就是只要接待旅游者有专门管理服务、范围明确的地方,那就是旅游景区。这个定义英文上的含义是“旅游吸引物”。旅游吸引物也是一个很宽泛的词语,简单说就是旅游者之所以到这里旅游的原因,因此,它可以是旅游景区,也可以是一个酒店、一个餐馆,或者阳光、海水、空气。从定义和分类看,接待旅游者、有服务设施、统一管理、范围明确的空间或地域,就是旅游景区。旅游景区跟收费不收费,资源品质高不高,天然的还是人造的,归国家管还是私人自己的,都没有必然的关系。小到一个寺庙、博物馆,大道一个森林公园,都可以界定是景区。

  这个概念的界定,鉴于旅游行政管理部门的出发点,属于非常宽泛的。这种宽泛的特点,反映了旅游者的活动规律,体现了行业的开放性和需求导向,但也带来了管理权限上的纷争。在A级旅游景区标准实施推广之初,建设部牵头联合环保总局、国家文物局联名给国家标准委致函,要求撤销这个标准,并下发通知,要求各级风景名胜区、文物保护单位、自然保护区不参加A级旅游景区的认定。这种抵制行为持续了一段时间。风景区、森林公园、自然保护区、文物保护单位等功能区,虽然也接待游客,属于旅游景区的范畴,但名称上却不沾“旅游”二字,在功能表述上,也尽量用“游览”、“游憩”、“参观”等字样,不出现“旅游”的字样。因为出现了,就意味着有可能归旅游部门管。

  总之,这个旅游景区的界定,是从旅游行政管理部门角度给出的,虽然是一个开放的概念,但从一开始就带有很强的行政色彩。

  (二)分类

  旅游景区的概念界定,必然带来分类上的界定,从而导致管理权限的划分。旅游景区概念的确定,晚于旅游景区的产生。从景区的类型来说,首先是资源类型的划分,包括自然型、人文型、社区型、复合型;其次是以所有权划分,有国有的、民营的、集体的。第三是以等级划分,国家旅游局推出了A级标准,其他的也有国家级、省级、市级之分。第四是从资源主体和管理权限来划分,国家风景名胜区、全国重点文保单位、国家水利风景区、国家地质公园、国家森林公园、国家矿山公园等等。

表1 “十二五”期间A级旅游景区分类数量情况

  从实质上说,大部分旅游景区是依托各类资源聚集而产生的旅游吸引力和旅游接待功能。因此,旅游景区的类型多,也就意味着“婆婆”多。婆婆多意味着,虽进一家门,但非一家人。

  风景名胜区:根据国务院于2006年09月19日公布并自2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》,由国务院批准公布国家级风景名胜区。自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程,基本处于自然状态或者保持历史原貌,具有国家代表性的,可以申请设立国家级风景名胜区,报国务院批准公布。

  森林公园:根据1994年1月22日林业部令第3号,2011年1月25日国家林业局令第26号修改,2016年9月22日国家林业局令第42号修改的《森林公园管理办法》,森林公园,是指森林景观优美,自然景观和人文景物集中,具有一定规模,可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。分为国家级、省级和市、县级。

  绿水青山都想通过旅游发展,转变为金山银山。这些资源管理区,由于具备多种功能、综合价值高,必然导致利益上诉求聚焦,体现在不同管理部门之间的重叠,也与所在地政府存在利益纷争。例如张家界武陵源,是风景名胜区、森林公园、地质公园、自然保护区,也是世界自然遗产,还是5A级旅游景区。国家旅游局制定和实施A级旅游景区标准,主观上也存在是扩大地盘的驱动。经过多次的扯皮、打架,资源管理的部门分割的情况也引起了党中央国务院的重视,于是出台了国家公园体制。

  习近平总书记在十九大报告中指出,要构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。根据2017年9月公布的《建立国家公园体制总体方案》,国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估,逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系,研究科学的分类标准,理清各类自然保护地关系,构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

  旅游景区的类型很多,资源类型不同、所有制不同、管理部门不同,这些不同交织在一起,就出现了多种属性。例如风景名胜区、森林公园,资源是国有的,带有公益性,又归属地管理,对利益有诉求,存在市场性,于是在经营管理、门票价格上就会出现不同的看法。

  2017年9月份,中国旅游景区协会组织对全国的旅游景区进行了一次集中调研,实地考察和座谈了20多个不同类型的旅游景区,发现了一些之前我们忽视的问题。其中就包括旅游景区的分类特点。

  例如,绿水青山的自然型景区,关注的生态保护、容量控制;古城古镇乡村旅游等社区型旅游景区关注的是社区关系、业态丰富;文保单位关心的是游客行为规范,人来的越少越好;游乐场海洋公园等人造型的旅游景区,关注的是产品更新、土地综合开发,人越多越好。所有权上的不同也伴随着关注点的差异。国有资源的旅游景区,关心的是体制改革、简政放权、政企分开;民营的旅游景区,关注的是资源使用权的保护、政企合作。

  调查发现,不同类型的景区的管理重点、经营理念、服务要求是不同的,有的甚至是相反的。用一个标准、一把标尺来规定和衡量这么多类型的旅游景区,显然是不够的。因此,未来的旅游景区应该是百花齐放、分类指导的。

  (三)数量

  自1982年起到2017年3月21日,国务院总共公布了九批244处国家级风景名胜区。其中,第一批至第六批原称国家重点风景名胜区,2007年起改称中国国家级风景名胜区。

  从1961到2013年,国务院公布了七批4296处全国重点文物保护单位。

  从1982年到2014年,国家林业局发布了791处国家级森林公园。

  从2000年到2017年9月,国土资源部公布七批共206家国家地质公园。

  从2004年到2014年,水利部公布了658处国家水利风景区。

  从2005年开始,国土资源部公布了三批共72座国家矿山公园。

  截至2017年7月12日第41届世界遗产大会,联合国教科文组织审核被批准列入《世界遗产名录》的中国世界遗产共有52项,其中世界文化遗产31项、世界文化景观遗产5项、世界文化与自然双重遗产4项、世界自然遗产12项,世界遗产名录国家排名与意大利并列第一(都为52项)。

  从1999年到2015年,全国A级旅游景区的数量达到7951家。到2017年10月,全国5A级旅游景区的数量突破了250家。

  全国各类旅游景区的总数量,由于分散在各个部门,而且尚未全部进入A级旅游景区序列,因此缺少准确的数据。业内权威人士估测,全国开放的、形成一定接待规模的旅游景区数量超过2万家。

  全国有2856个县级行政区划单位,这个2万家的总数,相当于平均每个县有7、8家旅游景区。结合包容性最强的A级旅游景区的数量情况判断,这个2万家是比较客观的。

  从对“十二五”期间的A级旅游景区分类统计数量看,自然景观和历史文化类型的旅游景区数量最多。

  (四)质量

  经过十年左右的评定,全国5A级旅游景区的数量已经超过250家,从名单以及实际品质看,基本涵盖了当前品质最高的旅游景区,算上尚未完成评定程序或者年限尚未满足要求,但资源和服务品质已经达标的景区,到“十三五”期末,客观上符合条件的5A级旅游景区数量应该在300家左右。

  考虑到国家级风景名胜区数量244家,世界遗产数量52家,加上为数不多的人造景区和其他类型的景区,高品质旅游景区的数量在300家左右是比较符合实际的。那么高品质景区在全部景区中的比重,大约在1.5%左右,也就是“百里挑一”的概念。在这300家高品质景区里,大约有十分之一即30家是具备国际吸引力的,也就是世界级的旅游景区是“千里挑一”的。

  经过改革开放以来近40年的发展,我们的旅游景区已经上了一个又一个大的台阶,有一批景区已经进入世界一流的行列。比如人文方面的故宫、兵马俑、丽江古城、平遥古城,自然方面的黄山、九寨沟、张家界、武夷山,这在国际上都是一流的。人造景观方面,有华侨城的欢乐谷、广东长隆度假区,迪士尼和环球影城也进入了中国。随着文化旅游投资的兴起,涌现出了一批修复和创新的小镇和综合体,例如台儿庄古城、乌镇、古北水镇等,建成了精品。但这种精品景区毕竟是少数,绝大多数还都在努力奋斗的过程之中。可以肯定的是,中国旅游景区的数量增长型发展阶段已经结束,求精求美求特的质量时代已经来临。

  中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好的旅游景区,是人民群众美好生活的需要,但客观上存在着发展不平衡、不充分的问题。从数量上看,已经不少;从质量和结构上看,仍在路上。

  二、体制与管理

  (一)管理模式

  旅游资源的类型决定了旅游景区的利用方式,从而很大程度上决定了旅游景区的管理模式。总体上看,我国旅游景区的管理模式,可以大致分为四种类型。

  1、资源管理型

  主要是自然资源和文物保护单位。出于保护的需要,由政府组成部门或派出机构对特定的资源聚集区行使管理权。这种管理权有法律依据,有资源保护的执法机制。这种管理权的范围要小于地方政府的行政管理权,除去资源保护相关的权限,仍是属地管理。管理机构表现为各种管理委员会、管理局、管理处等。风景名胜区、森林公园、自然保护区等,多采取这种管理模式。

  2、社区管理型

  主要是人文资源聚集区。建筑、街区以及生活方式,成为旅游吸引物。旅游景区、生活社区、生产区等融为一体。出于资源保护、秩序维护和关系协调等需要,由政府或者派出机构对特定资源聚集区行使管理权。这种管理的对象是建筑、街区等构筑物以及生活在其中的人。管理机构表现为管理委员会、管理局、管理处,或者干脆就是一级政府。历史文化名城名镇名村,古镇、古村,乡村旅游区,以及旅游度假区,多采用这种管理模式。

  3、项目管理型

  主要是人造资源项目,即通过新的创造而形成的旅游景区。这种景区产权明晰,边界明确,由投资和经营主体来进行管理。一般采用公司制,业主单位直接管理或者委托管理。游乐场、主题公园以及全新建设的特色小镇等人造旅游景区,都是典型的项目管理模式。

  4、质量管理型

  通过标准的实施和评估形成质量认证,对质量进行监管并持续认证的方式,为质量管理模式。这种管理是一种结果管理,合格即给予认证,不合格即取消认证。旅游管理部门目前的A级旅游景区、旅游度假区、生态旅游示范区等,采取的方式就是质量管理,即制定标准、实施标准、组织评估、颁发证书、复核检查、再评估等程序环节。其特点是依据标准。其实质就是标准化和质量认证。

  (二)旅游局管理

  1、质量认证

  国家旅游局对旅游景区的管理,实际上是质量管理,或者说认证管理。根据《中华人民共和国认证认可条例》,认证是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。

  中国目前开展的产品认证可以分为:国家强制性产品认证和非强制性产品认证。强制性产品认证制度,是各国政府为保护广大消费者人身和动植物生命安全,保护环境、保护国家安全,依照法律法规实施的一种产品合格评定制度,它要求产品必须符合国家标准和技术法规。中国强制性产品认证,又名中国强制认证(英语:China Compulsory Certification,简称CCC,也可简称为“3C”标志),是中华人民共和国实施的国家标准,是中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局(AQSIQ)及中国国家认证认可监督管理委员会(CNCA)根据2001年12月3日公布的《强制性产品认证管理规定》(国家质量监督检验检疫总局令第5号)制定,由CNCA执行,于2002年5月1日起实施。根据国务院授权新成立的国家“认监委”的工作职能,实施强制性的产品认证制度。非强制性认证是组织根据组织本身或其顾客、相关方的要求自愿申请的认证。自愿性认证多是管理体系认证,也包括企业对未列入CCC认证目录的产品所申请的认证。

  设立在国家旅游局的全国旅游标准化技术委员会制定旅游领域的标准,有国家标准和行业标准。其中包括旅游景区的标准。国家旅游局组织旅游资源质量评定委员会,制定评定办法,由专家对申报的旅游景区进行评定。最早的A级旅游景区的标准和评定工作,是1999年开始的。

  1999年6月14日,国家质量技术监督局正式批准,以《旅游区(点)质量等级的划分与评定》文件名称颁布,即GB/T 17775—1999。该标准于1999年10月1日起正式实施,由国家旅游局负责归口管理。景区评级以该标准为依据,配套制定了《旅游景区(点)质量等级评定与划分》的实施细则。合格景区将获得相应的A级,简称为A级景区。此标准对景区级别评定的最高标准是4A,并未有对5A级标准的制定。

  首批国家4A级旅游景区是在2001年全国旅游工作会议上宣布的,187家旅游景区获此殊荣,标志着A级旅游景区在中国的正式出现。2002年,修订了《旅游景区(点)质量等级的划分与评定》标准。核心内容是将景区评定的最高级别从4A增加到了5A。国家质量监督检验检疫总局于2004年10月28日正式发布了修改后的新标准,即GB/T17775-2003,并于2005年1月1日起正式实施。

  配合新标准的实施,国家旅游局于2005年7月6日发布了第23号令《旅游景区质量等级评定管理办法》。据《旅游景区质量等级评定管理办法》,景区级别评定流程分为国家级和省级两个级别。5A级旅游景区从4A级旅游景区中产生,由全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定。2007年5月,66家景区被全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定后,批准为首批国家5A级旅游景区。

  2012年,国家旅游局将2005年颁布的《旅游景区质量等级评定管理办法》修订为《旅游景区质量等级管理办法》。

  按照管理办法,经过资料审核、景观价值评价、现场检查、社会公示等一系列程序,经公示无重大异议或重大投诉的景区,由全国旅游景区质量等级评定委员会发布质量等级认定公告,颁发证书和标牌。对游客好评率较低、社会反响较差、发生重大安全事故、被游客进行重大投诉经调查情况属实及未按时报送数据信息或填报虚假信息的景区,视情节给予相应处理。处理方式包括签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级。事实上实施了数量控制,通过程度对数量和进度进行了控制。这样也利于保障质量。

  各个地方政府之所以重视A级旅游景区,一是实质上是国家旅游局发的牌子,数量不多,程序严格,含金量高。二是分等论级代表了品质差异,市场导向性强。三是量少而严格,获得不易,是地方旅游发展政绩的表现。旅游领域的标准不少,能发的牌子也不少,但大家对5A级旅游景区以及国家级旅游度假区的重视程度高,跟等级名称、程序严格等有很大关系。

  2、管理特点

  景区的等级划分与评定标准是推荐性标准,不是强制性的标准。认证评估依据的是一个推荐性的质量标准,还不是法律法规。根据《旅游景区质量等级管理办法》,旅游景区接到警告通知书、通报批评、降低或取消等级的通知后,须认真整改,并在规定期限内将整改情况上报相应的等级评定机构,整改期满仍未达标的,将给予降低或取消等级处理。凡被降低、取消质量等级的旅游景区,自降低或取消等级之日起一年内不得重新申请等级。也就是说出现问题的景区,最严重的处理方式是摘掉5A级旅游景区的标牌。而景区依然存在,依然在运营。所以这实质是一种认证管理。

  这个实质上是质量认证的方式,存在一个潜在的问题。标准的制定与认证不能是一个机构,即裁判员和运动员不能是同一个人。从监管上看,标准制定是标准委的事情,认证认可是认监委的事情。在认证方面,国家只是对强制性的产品认证有明确规定,对于服务业认证尚处于探索阶段。总体看,在工业、农业领域,标准的制定和认证是分开的。在服务业领域,这个划分并不清晰。很多部门既是标准制定者,也是质量认证者。实际操作中,在服务领域,对于第三方认证的权威性和影响力,各地政府、旅游景区以及消费者,还是存在很大的质疑。

  2003年前后,国家旅游局也研究过成立认证中心,对旅游景区等进行认证。《中华人民共和国认证认可条例》第十条规定:认证机构不得与行政机关存在利益关系。认证机构不得接受任何可能对认证活动的客观公正产生影响的资助;不得从事任何可能对认证活动的客观公正产生影响的产品开发、营销等活动。认证机构不得与认证委托人存在资产、管理方面的利益关系。

  鉴于操作上需要去行政化,容易导致旅游管理部门对认证的失控,因此没有深入推进,半途而废。目前的旅游景区质量等级管理办法,虽然在行政许可、质量认证等方面存在内在的矛盾,但也是符合我国行业管理和质量认证的现状的。存在即是合理的。但这个问题客观上是存在的,随着市场经济的深化,今后旅游管理部门主导的景区质量认定制度,也依然会有反复。

  (三)两权分离

  1、历史回顾

  旅游资源的两权分离,就是所有权与经营权分开,来自于80年代对国有企业承包经营。旅游景区的两权分离,最早的案例是四川万贯集团买断经营碧峰峡景区,作为民营企业介入国有自然资源的旅游经营,当年在业内激起千层浪。也有国有企业介入国有资源的,例如1999年华侨城进入曲阜的三孔景区进行管理,但遭到文物部门反对,制造了“水洗三孔”事件,华侨城最后退出三孔。

  旅游资源的两权分离,无论是学术界还是实业界,在上个世纪末和新世纪初,出现了大争论。旅游局是支持两权分离的,建设部、文物局等部门是反对两权分离的。《风景名胜区条例》等法规的修订,就有很强的指向性,风景区的门票不能上市。一些旅游企业的上市受到影响。比如1998年桂林旅游上市,一开始的盘子里涉及到四个景点,在桂林论证了一次不成功,又到北京来论证,金融证券领域的专家都赞成,建设环保文化领域的都反对,而且说凡是上市就有腐败。国家旅游局的态度是积极支持,建设部等部门的态度是坚决反对,证监会则没有态度。最后没办法,只能把这四个景点从上市的盘子里抠下来。由于不能进入资本市场,影响了景区发展。这里不是简单的学术争论的问题,涉及到实践,也涉及到发展。这个问题到现在也没有解决,实际上涉及到一些部门利益。

  湖南、四川等很多省区市的政府支持旅游资源的两权分离,只要不违反法律法规即可操作。因此,在2000年前后,有很多民营资本介入到山水自然资源以及古城古镇古村落的旅游经营。比如中坤集团经营黄山的西递古村落,后来成为世界文化遗产。随着政府财力的增长,公共资源管理意识的增强,以及对发展旅游业的重视,加之不少企业在买断资源后经营不善,在2008年前后,很多地方对那些已经被买断的旅游资源又收回来了。

  2、现状与未来

  旅游资源的两权分离,多数发生在1996年—2005年这10年间,当时的经营期限,一般都是30年—50年。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”  第二十条规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”该期限适用于:农村集体经济组织成员承包由本集体经济组织发包的农村土地,属于对特殊主体的特别规定。《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定:“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的,超过部分无效。租赁期间届满,当事人可以续订租赁合同,但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”所以除特别主体外,其他一般主体订立土地使用权租赁合同不得超过20年,超过二十年的,超过部分无效。按照这个法律规定,土地租赁时间最长是20年。

  这些旅游景区两权分离的合同大部分是在“九五”期间签订的,那么在“十三五”期间,从法律保护角度看,20年就到期了。这些经营景区的企业,有的做得好,有的做得不好,都投入了资金和精力。民营资本与国有资源的关系,是个敏感的关系,如何妥善处理好这种经营模式,是个需要高度重视的问题。目前看,PPP以及委托经营、特许经营等模式,已经是合法的、规范的模式,配套政策和制度也在不断完善。一个可行的办法,就是把之前的买断或者承包经营的合作方式,转变为现在合乎规范的形式。

  从欧美国家的国家公园体制看,以及《风景名胜区条例》中关于经营服务设施的规定看,之前完全意义上的整体两权分离很难再出现。上帝的归上帝,凯撒的归凯撒。部分经营服务项目或设施,采取公私合作的模式,将是主流。

  国家公园中的交通、环保等基础设施,古城古镇的交通、环保等基础设施,以及部分服务设施,都是民营资本介入的领域,政府采取适度的管制,保障排他性的经营和合理的利润率。这在美国、欧洲都已经形成成熟的模式。未来,PPP、特许经营、委托管理,这将是旅游景区两权分离的主要运营方式。

  三、未来的趋势

  (一)休闲时代

  后工业化和技术进步所带来的,是对人的解放,让人从繁重的劳动中解脱出来。可以预见的是,四天工作制、四小时工作制,都是近在眼前的事情。闲暇时间,不再是奢侈品,但对闲暇时间的消费,成为大课题。对闲暇时间的消费方式,就是休闲。旅游是休闲的一种方式,景区是旅游休闲的一种对象。可以明确的是,未来的社会经济资源将重点向休闲领域配置,这种背景下,景区以何种方式存在和发展,同样是个大课题。

  (二)旅游+与+旅游

  旅游+与+旅游,从本质上是一回事,只不过是主语不同,着眼点不同而已,简单说就是旅游边界的扩大。旅游+,从旅游角度出发,或者是旅游者的体验对象的扩大,或者是旅游企业服务链的延长。+旅游,从相关产业出发,或者是新增加了旅游体验功能,或者是成为新的旅游吸引物。不管是加还是被加,都反映了大旅游、大产业、大市场的特点。这反应到旅游景区身上,就是内涵和外延也随之扩大,很多原来不是景区的地方把自己也称为景区,或者相似的称呼。

  (三)景区化

  无论是叫全域旅游也好,还是旅游+或者+旅游也好,社会上一个突出的现象就是景区化,即城市、城镇、乡村乃至工厂、学校、商场,都按照景区的标准来建设和优化,甚至申报创建A级旅游景区。例如,义务等地的有些商业设施就成为A级景区,杭州的高校也曾计划申报4A级景区。这种明显的趋势就是“景区化”,即越来越多的空间和场所,追求景观的美化、标识的完善以及服务的附加,已经达到了景区的标准要求。这对于景区的范围界定,也带来问题。

  (四)市场经济

  国外也存在数量多、质量好的旅游景区,形式有国家公园、文化遗产、主题公园等等,也采取了封闭管理,有专门的管理机构,收取门票。跟中国的差别主要是门票价格相对较低,容量控制比较严格。管理上基本是资源管理、社区管理、项目管理。放眼世界看,依托标准化的质量管理,也就是A级旅游景区,是中国的首创。市场经济国家多是“小政府”,政府对旅游景区的经济期望不高,公共服务等社会功能优先。随着我国市场经济水平的深化,也会进入到这个阶段。

  (五)出境便利化

  中国的世界化趋势不可逆转,越来越多的国家给予中国人免签待遇。人民币越来越国际化,中国人的出境越来越方便,出境旅游规模不断增长。相对于国内旅游,出境旅游的吸引力更大,因为境外有保护更好的风景、差异性更大的文化。异域风情本身就是吸引物,因此出境旅游的吸引力比国内旅游要高很多。出境便利化,旅游者的选择更多,这意味着中国的旅游景区将面对世界范围的竞争和挑战,尤其是人造型景区,将面临前所未有的压力。

  (六)智能化

  大数据、物联网、人工智能……未来已来,不可逆转。党的十九大报告提出,“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”智慧景区,在“十一五”期间就已经有九寨沟、黄山等景区做出有益尝试,在“十二五”期间国家旅游局大力倡导。但智慧旅游、智慧景区的技术和功能要求始终没有出来,相关的标准也没形成。国家旅游局的工作重点也发生了转换。目前的智慧景区、智慧旅游尚处于信息技术应用的初级阶段,电子门禁、实时监控而已。随着人工智能等智慧技术的发展,旅游景区也将必然进入到一个崭新的智能化时代。

  (七)未来判断

  从趋势看,未来有这样几个判断:

  一是管理体制更加简洁。主要是国家公园体制的推行,会很大程度上改变自然资源聚集区的多头管理的格局。旅游管理部门如何介入,是个新课题。

  二是景区外延越来越宽泛。对于行业管理而言,一方面需要明确界定范畴;另一方面需要分类指导。对于行业管理而言,泛景区化和闭关心态都是不可取的。

  三是质量追求越来凸显。越来越多的景区希望得到5A,但毕竟数量和质量是相关的,多了就不值钱。实现这个平衡的方法,也是标准化和分类指导。

  四是智能化无人化。人工智能等智慧技术的普及,将彻底改变旅游景区的管理和服务方式。无人服务的智能化景区必将出现。

  五是公共化开放化。休闲时代的到来,多数公共资源将回归公共本质,低门票、零门票。很多现在是景区的资源区域,将开放。景区的概念也会改变。

  总体上看,很多现在是封闭收费的景区,未来会成为开放的公园;很多现在是管理瓶颈的例如人才资金,未来将手到擒来;很多现在相互掣肘的体制,未来将不复存在;很多现在看是问题的问题,未来将不是问题;很多现在看不是问题的问题,未来将成为问题。

  总之,现状不是未来。未来的景区,即将到来。

  四、问题与方法

  (一)范畴界定

  旅游+、+旅游以及景区化,必然带来景区范围的扩大。这就需要对景区进行界定。有一点需要格外弄清楚,那就是概念供给不足。大家之所以都称呼自己是景区,是因为没有别的名称可以叫。景区化的实质,是景观化。景观跟景区不是一个概念。目前,已经颁布的旅游标准中,除了旅游景区之外,相关的名称还有:旅游度假区、生态旅游示范区、民族民俗文化旅游示范区。其中旅游度假区、生态旅游示范区已经开展了创建评估,形成了一批,由于门槛较高,实施力度不大,所以数量不多,市场反响不高。民族民俗文化旅游示范区从标准发布至今十年了,根本就没有启动评估。还有一些部门合作的旅游+的牌子,例如体育旅游基地、康养旅游基地等;以及近年来国家旅游局评选的特色入境旅游目的地等。这些都是目的地概念。总体看,旅游景区由于启动时间长,实施力度大,内容比较宽泛,名称符合习惯,而且分等定级,受到各级政府、企业和消费者的追捧。

  从管理角度看,一方面,需要增加标准的数量和类型,也就是增加概念的供给,提供更多的帽子,让旅游+、+旅游以及景区化所产生的“准景区”形态有个合适的名称,避免都往景区这个篮子里装。另一方面,需要对旅游景区的概念做好界定。

  从未来看,门票不再是景区的标配。资源聚集、景观突出、封闭管理和旅游功能主导,这是景区的四大必要条件。资源聚集、景观突出、封闭管理比较容易界定。开放的自然区域是绿地、公园,开放的社会区域是社区。旅游功能主导,这个需要进行量化。这里还有个概念划分,旅游者和居民。未来看,休闲时代,旅游者和居民都是游客,不必再区分。但旅游服务这个功能必须是主导的功能。有些旅游+、+旅游以及景区化所产生的“准景区”,其主导功能并不是旅游服务,旅游服务只是它的新增功能或者附属功能,那就不能界定为景区。例如一个学校,景观漂亮,建设的像景区一样,但其主导功能是教育,不是旅游,就不能是旅游景区。一个农业园区,其主导功能是农业生产,辅助观光农业的话,那就不能是旅游景区,而是具备旅游功能的农业园区。

  未来看,资源聚集、景观突出、封闭管理、旅游功能主导的区域,就是旅游景区。

  还有一个概念就是景点。严格来说,景点就是一个景观点。点的概念,不是面,不是区。景点不要求设施配套和服务充分,只需具备必要参观游览功能即可。

  (二)分类指导

  对旅游景区的概念界定,有利于明确工作范畴,剔除一些无需用景区标准来要求的空间区域,或者促使其采用景区标准结合自身特点另行制定相应的要求。但即使这样,旅游景区的类型还是很多的。未来管理体制的简洁化,国家公园一统天下。但就其主体资源类型而言,就有很多种景区:自然型景区、社区型景区、文物型景区、人造景区等。根据调研,不同类型的景区,对管理、服务、保护等方面的要求和诉求也不同,有的要求甚至是相左的。这意味着用一个标准打天下是不合适的。

  客观的说,目前的A级旅游景区标准,对于各级政府和景区业主而言,主要的价值是拿牌子。这个毋庸回避。在操作上,适宜于在这个标准下形成分类指导,让牌子更具针对性,也有利于景区因地制宜,百花齐放。

  建议在《旅游景区(点)质量等级的划分与评定》的基础上,进行分类,在分类基础上,制定细则。分类细则的内容,可以根据景区类型,结合A级标准侧内容,进行适度增减。

  分类实施之后,将形成自然风景区的等级划分、古城古镇古村景区的等级划分、文博景区的等级划分、主题公园的等级划分等等。结果都是同样的等级划分,如4A、5A,但采用有差异的质量要求,科学性和针对性更强。

  (三)质量管理

  酒店的五星标准、景区的5A标准是现在旅游行业叫得最响的两个标准。严格说,旅游部门对景区的管理是行政主导下的标准化管理、质量认证管理,对于市场而言,是行政主导下的官方品牌管理。当年制订酒店星级标准的时候,大家笼统说星级标准是国际惯例,其实全世界没有几个国家全面实施,真正比较完整地实施星级标准的只有西班牙。这个标准在国内发生这么大的影响,但并不是国际惯例,发达国家不需要这些,因为已经形成市场化的品牌导向,比如喜来登等。其他发展中国家也干不起这些,因为没有政府主导。所以只有在中国可以。景区A级标准也是如此,当初制订A级标准的时候,参考世界一些国家的做法,各有各的玩法,但是都没有这么完整的一套标准。中国是一个大国,这么大力度的推广一项标准,世界其他国家无法想象。

  通过标准化,用质量管理的方式弥补旅游部门在资源管理上的空缺,无疑是一个高明之举。但这种管理方式有内在的认证体制难题,与市场经济原则也存在矛盾。从行政许可和法制化的趋势看,在制度法规上解决这个从娘胎里带出来的问题,是没有可能性的。这么模棱两可地走下去,也不是不行。但一个急迫的问题就是,质量认证有个质量和数量的限度。罗马不是一日建成的,够得上5A级别的旅游景区数量在一定时间内是相对稳定的。现在已经出现了前后相比景区质量差距很大的问题。标准是一个开放的体系,达标即可申报挂牌。采取总量控制或者末尾淘汰的方式,是不可行的。

  旅游管理部门对旅游景区的质量管理模式,如何保质保量,如何可持续,是一个非常紧迫的任务。从历史工作经验上看,这种质量管理的模式来自于对标准化手段的充分应用,那么解决途径也只能再回到标准化。

  1、综合标准化

  旅游管理部门工作局面的打开和形成,得益于90年代对服务业标准化的超前理解和高超应用,至今仍在受用。对旅游景区进行可持续的质量管理的关键,也是对标准化趋势的把握和使用。首先,国家旅游局应联合国家认监委,对旅游服务领域的认证认可实施试点,从体制机制上解决先天的问题。其次,对旅游业的标准体系按照最新趋势进行升级。这包括综合标准化,以及团队标准。团队标准主要通过行业协会来制定实施。综合标准化,则是管理部门的责任。

  所谓综合标准化,又可叫做“全面标准化”或“整体标准化”。就是针对不同的标准化对象,以考虑整体最佳效果为主要目标。把所涉及到的全部因素综合起来进行系统处理的标准化管理方法。《综合标准化工作指南》GB/T 12366中对综合标准化下了定义:“为了达到确定目标,运用系统分析方法,建立标准综合体,并贯彻实施的标准化活动”。综合标准化是系统工程和标准化相结合的产物。它以标准化具体对象系统为研究对象,准确地把握各种相关要素之间的关系,以保证整个系统的功能效果最佳。

  开展综合标准化工作,首先要求针对不同的标准化对象,制订一整套相互协调的标准技术文件,我们把这一整套经过系统处理,能够促证对象整体最佳效果的标准和标准技术文件称为标准综合体。它是综合标准化的物质基础。《综合标准化工作指南》中对“标准综合体”定义为:“综合标准化对象及其相关要素按其内在联系或功能要求以整体效益最佳为目标形成的相关指标协调优化、相互配合的成套标准。”1989年8月宣布的我国历时两年多时间制定的彩电综合标准体就是有344项成套标准构成的。

  标准综合体按其性质可分为两大类:

  一类是产品标准综合体,它以产品标准作为主要标准化对象,把原料,材料,零部件,半成品及设计文件,工艺文件等相关要素标准协调起来,组成一个产品综合标准化体系。工业产品可以建立标准综合体,农业产品也可以建立标准综合体。如我国建立的长绒棉综合标准体由20个标准所构成,烤烟综合标准体由17项标准所构成。

  另一类是一般技术性标准综合体,主要是技术文件标准综合体。它概括的范围有基础标准、跨专业部门的综合性课题以及对国民经济有重要意义的专门课题等。它是为了保证跨部门的高度民主协调统一,针对国民经济的具体情况和部门生产的共性而编制的整套标准。上述两类标准综合体中,一般技术规定的标准综合体具有更重要的意义,它是进行跨专业部门协调工作的基础,是开展产品综合标准化保证条件和依据。这两类标准综合体有机地结合起来,就形成完整而统一的综合标准化体系。

  综上,旅游景区是最适宜综合标准化的对象。也就是说,围绕旅游景区应构建一个标准综合体,即一个标准簇,是个系统工程,需要用开放系统的思维对旅游标准体系进行重构,对旅游景区标准体系进行扩容。旅游资源、管理、服务、诚信、特色化、智能化、生态化……由此也形成一个牌子综合体、帽子大超市。这样实施起来,既能对旅游景区的发展切实起到指导和促进作用,同时,也解决了旅游管理部门的牌子供给不足问题,确保帽子数量和质量可持续,长治久安。

  2、强制性标准

  旅游业目前都是推荐性标准,没有强制性标准。事实上,无论从游客安全、环境安全角度出发,还是从旅游管理职能出发,旅游业都需要强制性标准。最适宜出现强制性标准的领域,是旅游交通和旅游景区。旅游景区应该有至少一个强制性标准。

  《中华人民共和国标准化法》第十条:对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求,应当制定强制性国家标准。国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报。国务院标准化行政主管部门应当对拟制定的强制性国家标准是否符合前款规定进行立项审查,对符合前款规定的予以立项。省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门可以向国务院标准化行政主管部门提出强制性国家标准的立项建议,由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门决定。社会团体、企业事业组织以及公民可以向国务院标准化行政主管部门提出强制性国家标准的立项建议,国务院标准化行政主管部门认为需要立项的,会同国务院有关行政主管部门决定。强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的,从其规定。

  强标突破,将是旅游行业管理的最大突破。在哪个环节实施这个突破,旅游景区应该努力争取。《标准化法》规定,社会团体、企业事业组织以及公民可以向国务院标准化行政主管部门提出强制性国家标准的立项建议,国务院标准化行政主管部门认为需要立项的,会同国务院有关行政主管部门决定。因此,协会可以也应该有所作为。

  (四)行业协会

  存在的问题,未来的趋势,都是行业协会的空间。

  一是旅游景区的界定和分类。一方面决定了行业协会的成员来自哪里,另一方面决定了行业协会的成员如何管理和服务。进行界定,不是为了把谁排挤在门外,而是通过界定进行分类,通过分类,明确与其他行业协会的边界,通过分类,梳理形成行业内部的二级架构,有针对性地采取管理服务措施。

  二是密切跟踪体制改革动向。应努力与国家公园体制的推行同步,动态调整优化协会的相关制度。大部分国家公园尚未计入A级旅游景区的序列。旅游景区协会不等同于A级旅游景区协会。需要有针对性的制定方案,包括分类和二级架构,为国家公园预留。或者超前操作,成立国家公园旅游专业委员会。

  三是深度参与和实施标准化。一方面是旅游景区的综合标准化,以及团体标准;另一方面是旅游景区的强制性标准突破。新的标准化法将团体标准纳入,团体标准是未来协会工作的重要抓手。强制性标准的突破,价值无限,功德无量。一定意义上,在标准化方面能看多远干多少,决定了协会能站多高走多远。

  四是成为新技术的推广者新模式的引领者。大数据、云计算、物联网、人工智能,加快普及,社会加速进入新时代,休闲化不可逆转。大部分旅游资源是不会改变的,但大部分游客是随时在变的。旅游景区能否成为最活跃的旅游革命要素,取决于行业协会对新趋势新模式的预判力,对新技术应用的组织力。

  五是机关的归机关,协会的归协会。协会的核心吸引力的是服务,核心竞争力是引领。协会不要成为政府机关的补充,做一些政府机关不愿做的事。协会要做的事一定得是政府机关做不了的事,尤其是哪些做梦都想做但做不了的事。

  2018年1月18日